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境外機構(gòu)投資者投資我國債券市場企業(yè)所得稅問題研究
來源：《國際稅收》 2017年第12期 作者：鄭孝永
內(nèi)容提要：近年來，我國債券市場對外開放步伐逐步加快，境外各類投資者對我國債券市場的投資規(guī)模逐步加大，成為我國債券市場的重要參與者，有力地推動了我國金融市場開放和人民幣的國際化戰(zhàn)略。但是，由于境外投資者參與我國債券市場取得的債券利息所得和轉(zhuǎn)讓所得的稅收處理存在不確定性，影響了其投資的決心和規(guī)模。本文從境外機構(gòu)投資者基本情況及涉及的稅收政策、稅收管理現(xiàn)狀、存在的稅收問題和政策建議等四個方面加以闡述，為促進債券市場的發(fā)展提供參考。
關鍵詞：境外投資者 債券 所得稅
中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6126(2017)12-0046-05
近幾年，我國債券市場開放步伐逐步加快。繼2010 年陸續(xù)引進“三類機構(gòu)”、合格境外機構(gòu)投資者（QFII）、人民幣合格境外機構(gòu)投資者（RQFII）之后，2015 年7 月，我國債券市場向境外央行、國際金融組織、主權(quán)財富基金全面放開。2016 年2 月，中國人民銀行發(fā)布了第3 號公告，決定引入境外商業(yè)銀行、保險公司、資產(chǎn)管理公司、養(yǎng)老基金等更多符合條件的機構(gòu)投資者，并取消額度限制，簡化管理流程，境外機構(gòu)購買我國債券的規(guī)模逐步增大。2016 年10 月1 日，人民幣正式納入國際貨幣基金組織特別提款權(quán)（SDR）籃子貨幣，全球機構(gòu)投資者對包括債券在內(nèi)的人民幣資產(chǎn)配置需求日益增加。截至2017 年9 月底，共有464 家合格境外機構(gòu)投資者投資我國發(fā)行的債券，持有債券余額8 960 億元。
一、境外機構(gòu)投資者的基本情況及主要稅收政策
（一）合格境外投資者的類型
1．境外央行類機構(gòu)投資者。包括境外央行或貨幣當局、國際金融組織、主權(quán)財富基金，可通過中國人民銀行、商業(yè)銀行代理結(jié)算或直接進行結(jié)算。
2．境外其他合格投資者。包括在中華人民共和國境外依法注冊成立的商業(yè)銀行、保險公司、證券公司、基金管理公司及其他資產(chǎn)管理機構(gòu)等各類金融機構(gòu)，以及養(yǎng)老基金、慈善基金、捐贈基金等中國人民銀行認可的其他中長期機構(gòu)投資者。該類投資者需通過商業(yè)銀行代理結(jié)算。
（二）境外機構(gòu)投資者投資中國債券的方式
境外機構(gòu)投資者投資中國債券，有三種投資方式：1. 在中國債券市場（含證券交易所市場、銀行間債券市場等）投資購買境內(nèi)機構(gòu)發(fā)行的債券；2. 在境內(nèi)債券市場投資購買境外機構(gòu)發(fā)行的人民幣債券（即熊貓債）；3. 在境外市場投資購買境內(nèi)機構(gòu)在境外發(fā)行的債券。
（三）涉及的主要稅種及稅收政策
上述三種投資方式，涉及的主要稅種包括增值稅、企業(yè)所得稅和印花稅。
在增值稅方面，按照現(xiàn)行增值稅政策規(guī)定，對經(jīng)人民銀行認可的境外機構(gòu)投資我國銀行間本幣市場取得的金融商品轉(zhuǎn)讓收入，免征增值稅；對其投資我國銀行間本幣市場取得的利息收入，應依法征收增值稅。同時，按照增值稅對法定扣繳義務人的規(guī)定，境外機構(gòu)發(fā)生上述增值稅應稅行為，在境內(nèi)未設有經(jīng)營機構(gòu)的，以利息支付方為增值稅扣繳義務人。
在企業(yè)所得稅方面，也涉及買賣債券的差價收入（即債券轉(zhuǎn)讓所得）和利息收入的處理。對境外機構(gòu)投資者通過上述三種方式投資我國債券取得的差價收入，根據(jù)《企業(yè)所得稅法實施條例》第七條的規(guī)定，不能認定為來源于我國境內(nèi)所得，不征收企業(yè)所得稅。對取得的利息收入，因債券發(fā)行人不同而導致稅收待遇有所不同，從境內(nèi)機構(gòu)發(fā)行人收取的利息，屬于來源于境內(nèi)的利息所得，應征收預提所得稅；從非境內(nèi)機構(gòu)發(fā)行人收取的利息則不屬于來源于境內(nèi)的利息所得，不征收預提所得稅。
在印花稅方面，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，境外機構(gòu)投資者投資我國債券不需要繳納印花稅。
二、存在的問題
境外機構(gòu)投資者參與我國債券市場取得的利息所得和轉(zhuǎn)讓所得的稅收政策比較明確，但是在實際執(zhí)行層面，因操作程序不明確，相應的稅款未得以征繳，主要集中在企業(yè)所得稅。
從利息預提所得稅征繳情況看，對境外機構(gòu)投資者在中國證券交易所市場投資購買掛牌交易債券收取的利息，有明確的征稅辦法和操作程序，已經(jīng)正常征稅，但對境外機構(gòu)投資者在銀行間債券市場投資中國債券取得的利息收入，則缺乏明確的征稅辦法和操作程序，一直沒有征稅。
在企業(yè)所得稅方面，盡管征稅政策明確，但是政策不能適應市場交易特點和形勢發(fā)展需要，操作執(zhí)行存在一些困難，導致政策不能有效執(zhí)行。主要存在以下問題：
（一）債券利息預提所得稅征稅環(huán)節(jié)不明確
債券持有人取得利息收入有兩個環(huán)節(jié)，一是轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的應計利息收入，二是持有至到期環(huán)節(jié)的利息收入。對境外投資者取得來源于境內(nèi)的債券利息所得征收預提所得稅，需要明確是在債券到期和轉(zhuǎn)讓兩個環(huán)節(jié)征收利息預提所得稅，還是僅在債券到期環(huán)節(jié)征收利息預提所得稅。目前在證券交易市場上的處理方式是僅在債券到期環(huán)節(jié)征收利息預提所得稅。
（二）相關扣繳規(guī)則需要進一步明確
按照《企業(yè)所得稅法》及其實施條例的規(guī)定，對非居民企業(yè)取得的來源于我國境內(nèi)的利息所得，由扣繳義務人在每次支付或者到期應支付時扣繳稅款，并向其主管稅務機關申報繳稅。但是，由于債券發(fā)行人在派息時無法掌握境外機構(gòu)投資者的信息，包括名稱、所在國家、應取得的利息金額等。在銀行間債券市場發(fā)行的債券，上述信息由中央國債登記結(jié)算有限公司（以下簡稱“中債登”）和銀行間市場清算所股份有限公司掌握；在證券交易所市場發(fā)行的債券，上述信息由中國證券登記結(jié)算有限公司（以下簡稱“中證登”）掌握。目前實際操作中，中證登在收到債券發(fā)行人應派發(fā)的利息后，將境外機構(gòu)投資者取得的利息應扣繳的稅款再轉(zhuǎn)給債券發(fā)行人，由債券發(fā)行人按稅法規(guī)定進行扣繳申報。而在銀行間債券市場上，由于中債登沒有類似中證登的傳遞機制，導致相應的稅款無法扣繳，而境外機構(gòu)投資者也沒有主動申報該應扣未扣的稅款。
（三）以前未扣繳稅款的處理需要明確
按照現(xiàn)行法律法規(guī)，扣繳義務人應扣未扣、應收而不收稅款的，由稅務機關向納稅人追繳稅款，對扣繳義務人處應扣未扣、應收未收稅款百分之五十以上三倍以下的罰款。對納稅人未繳納的稅款，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。據(jù)了解，境外機構(gòu)投資者取得的銀行間債券市場的利息收入，基本上都未扣繳利息預提所得稅，部分境外投資者即使有主動申報繳納未扣繳稅款的意愿，但是也存在被加收滯納金的風險。所以，征收以前年度未扣繳的利息預提所得稅，存在是否對債券發(fā)行人即扣繳義務人進行處罰和是否應向境外投資者追繳稅款并加收滯納金的問題。
但是，根據(jù)《關于非居民企業(yè)所得稅源泉扣繳有關問題的公告》（ 國家稅務總局公告［2017］37 號）的規(guī)定，境外投資者自行申報繳納未扣繳的預提所得稅只要在稅務機關責令限改日之前繳庫，就不會再加收滯納金。這也為順利解決上述存在的問題奠定了基礎。
三、處理建議
針對上述問題，在不突破現(xiàn)行稅法框架的前提下建議采取兩個解決方案。一是考慮執(zhí)行困境，借鑒國際做法，對境外機構(gòu)投資者取得的債券利息所得免稅；二是在不能免稅的情況下，為了便利征管操作，修改完善源泉扣繳規(guī)則。
（一）免征利息預提所得稅
基于推動中國債券市場開放和發(fā)展的需要，考慮到征收債券利息預提所得稅存在的困難，建議借鑒發(fā)達國家的做法，免征利息預提所得稅。主要從以下考慮：
1. 促進境外投資者投資我國債券的積極性。“十三五”規(guī)劃建議提出，要擴大金融業(yè)雙向開放，有序?qū)崿F(xiàn)人民幣資本項目可兌換。債券市場對外開放是金融市場開放的重要組成部分，隨著人民幣國際化進程的加快推進、債券市場的加速發(fā)展，債券市場對外開放的需求愈發(fā)強烈。研究適應債券市場擴大對外開放的稅收政策不應僅關注跨境債券交易與境內(nèi)債券交易的稅收差異，而應重視境內(nèi)債券市場或境內(nèi)機構(gòu)發(fā)行債券與境外債券市場或境外機構(gòu)發(fā)行債券的稅收差異。而從全球主要債券市場所在國做法看，幾乎所有國家或地區(qū)（含德國、日本、澳大利亞、美國、英國、新加坡和香港）均對境外投資者免征或有條件免征債券利息預提所得稅。在美元加息、境內(nèi)外利差逐步縮小的形勢下，繼續(xù)維持有別于主要債券市場所在國的債券利息預提所得稅政策，會影響我國債券市場的國際競爭力和吸引力，影響境外機構(gòu)投資者投資我國債券市場的積極性。
2. 征稅帶來的稅收收入有限且操作難度大。一是從稅收收入看。境外投資者中包括大量的央行或貨幣當局和主權(quán)財富基金（以下簡稱主權(quán)類投資者），根據(jù)我國簽署的稅收協(xié)定看，絕大多數(shù)稅收協(xié)定規(guī)定締約對方中央銀行或政府擁有的金融機構(gòu)從我國取得的利息在我國免稅。因此，該類投資者投資我國債券取得的利息收入在我國不征稅。截至2016 年年底，非主權(quán)類境外機構(gòu)投資者持有的銀行間債券市場債券合計2 652.5 億元，其中包含政府債券（此類債券免稅）621.41 億元，政府支持類債券即鐵路債（此類債券減半征稅）15.15 億元，其他類債券2 015.94 億元。由于發(fā)行債券的種類、時間等條件的不同，對應的利息差距也很大，按照三年期國債收益率4% 測算，該類境外投資者每年取得的應扣稅的利息為80.64 億元，按照10% 的征收率扣繳稅款的金額為8.06 億元。如果考慮到大部分稅收協(xié)定都對應繳稅的利息給予了低于10%的優(yōu)惠待遇，應收的稅款還會少一些。因此，免稅對稅收收入的影響微乎其微。二是從操作執(zhí)行難度看。后面在征稅情況下的分析可以看出，確定適當?shù)膫㈩A提所得稅征稅環(huán)節(jié)，要么面臨稅收政策影響市場交易，要么面臨操作執(zhí)行成本過高而無法統(tǒng)一。此外，征稅還會在執(zhí)行稅收協(xié)定方面增加操作成本。
（二）征稅的情況下，需要明確以下幾個問題
1. 明確債券利息預提所得稅征稅環(huán)節(jié)。境外投資者購買中國債券取得利息收入有兩個環(huán)節(jié)，一是債券到期取得利息；二是債券在到期前被轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓收入包含持有期間的應計利息收入。如果對境外投資者從境內(nèi)銀行間債券市場取得的利息征收所得稅，對應實現(xiàn)利息收入的兩個環(huán)節(jié)，有兩個征稅方案，一是在債券到期和轉(zhuǎn)讓兩個環(huán)節(jié)征收利息預提所得稅；二是僅在債券到期環(huán)節(jié)征收利息預提所得稅。兩個方案各有利弊，分析如下：
（1）在債券到期和轉(zhuǎn)讓兩個環(huán)節(jié)征收利息預提所得稅。在債券到期前的轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征稅。由于購買方難以知曉轉(zhuǎn)讓方持有時間及持有期間的應計利息收入，因此無法履行扣繳稅款義務，應明確歸屬于《企業(yè)所得稅法》第三十九條規(guī)定的無法履行扣繳義務情形，需由納稅人自行申報納稅。但是存在以下問題：
一是核算成本高。投資債券市場的境外投資者一般不在我國境內(nèi)設立機構(gòu)、場所，自行申報會增加其人力成本和核算成本，稅務合規(guī)成本高，特別是在利息計算標準上，會計規(guī)則與稅務規(guī)則以及企業(yè)會計制度之間會存在差異，對境外投資者的影響比境內(nèi)投資者會大一些。
二是申報地點多，遵從難度大。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，境外投資者應到所得發(fā)生地主管稅務機關申報納稅，境外投資者往往交易頻繁，要求其頻繁地在多地申報繳納稅款，難以遵從。
持有債券到期后再征稅。對于持有至到期的境外投資者取得的利息收入，按照新頒布的《關于非居民企業(yè)所得稅源泉扣繳有關問題的公告》（國家稅務總局公告［2017］37 號）的規(guī)定，境外投資者應自確認扣繳義務人未履行扣繳義務的情況下，到所得發(fā)生地主管稅務機關申報納稅。因此，對該利息收入，首先應由債券發(fā)行人在實際支付或者到期應支付時扣繳稅款，但是要考慮扣除前期轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)已繳納的利息預提所得稅，扣繳義務人不掌握已繳納稅款的信息，這就存在繳稅憑據(jù)獲取和傳遞存在的困難和問題。
（2）僅在債券到期環(huán)節(jié)征收利息預提所得稅。該方案雖可簡化操作，并為證券交易所市場實際采用，但是容易導致境外投資者賬面利息收入與預提稅支出不匹配。債券二級市場交易頻繁，最終從債券發(fā)行方取得利息的境外投資者持有債券的時間可能很短，在最終收到全額利息之前，已經(jīng)在購買環(huán)節(jié)將大部分利息墊付給上一手的債券持有人，其真正的利息收入會很少，若將利息全額征稅，境外投資者承擔的稅款與其實際獲利不匹配。相反，如果境外投資者選擇在付息日前賣出債券，雖然幾乎獲取了全部的利息，但仍可以不繳預提所得稅，而在購買方為境內(nèi)居民企業(yè)的情況下，因其按照實際收益確認收入，境內(nèi)居民企業(yè)的稅收待遇不會受到影響。綜合兩種效應，稅收規(guī)則實際上是優(yōu)待在付息日前賣出債券的境外投資者，而不利于持有債券到期的境外投資者，會影響境外投資者交易時機的選擇，違背稅收中性原則，也不利于債券市場的良性發(fā)展。
基于上述分析，兩種方案各有利弊，但從合法性考慮，盡管OECD 稅收協(xié)定范本注釋提到一些國家有在債券轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征收利息所得稅的做法，并得到稅收協(xié)定的認可，但由于在債券轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的交易雙方并不存在資金借貸關系，《企業(yè)所得稅法實施條例》第十八條第一款關于利息的定義是否包括轉(zhuǎn)讓債券環(huán)節(jié)實現(xiàn)的利息，尚有疑問，可能存在法律風險。同時，無論是從市場參與者的預期，還是從稅務機關的操作便利性看，也傾向于僅在債券到期環(huán)節(jié)征收債券利息預提所得稅。因此，選擇僅在債券到期環(huán)節(jié)征稅既符合現(xiàn)行稅法的規(guī)定，也利于稅務機關操作和市場遵從。
2. 明確利息預提所得稅扣繳流程。境外機構(gòu)投資者投資境內(nèi)機構(gòu)發(fā)行的債券而收取的利息，法律意義上的利息支付義務人為債券發(fā)行人，按照《企業(yè)所得稅法》第三十七條以及《企業(yè)所得稅法實施條例》第一百零四條規(guī)定，債券發(fā)行人為境外機構(gòu)投資者利息所得應納稅款的扣繳義務人本無異議，但是其不掌握在派發(fā)利息時，境外機構(gòu)投資者的名稱、所在國家、應取得的利息金額等信息。在交易流程中，境內(nèi)銀行間債券市場托管、結(jié)算服務機構(gòu)是交易雙方的中間人，掌握完整、可靠和詳細的交易信息。因此，要明確扣繳流程，采取證券交易市場現(xiàn)行稅款扣繳機制，即債券市場托管、結(jié)算服務機構(gòu)協(xié)助債券發(fā)行人扣繳稅款。在利息支付流程中實現(xiàn)稅款扣繳的過程如下：利息由債券發(fā)行人統(tǒng)一按照約定日期支付給債券市場托管、結(jié)算服務機構(gòu)，由債券市場托管、結(jié)算服務機構(gòu)在向投資者轉(zhuǎn)付利息環(huán)節(jié)代扣應納稅款，并將相關信息和稅款返回債券發(fā)行人，再由債券發(fā)行人在所在地辦理扣繳申報并解繳稅款。
3. 考慮稅收協(xié)定及其執(zhí)行的影響。境外機構(gòu)投資者投資中國債券市場取得利息，存在以下兩種享受協(xié)定待遇的情形。
（1）如果為對方國家政府、地方當局及其中央銀行或者完全為其政府所有的金融機構(gòu)取得的利息，可享受協(xié)定免稅待遇。目前，我國對外簽署了105 個協(xié)定（含安排、協(xié)議），覆蓋了對我國投資的大部分國家，其中有100 個協(xié)定有國有全資金融機構(gòu)利息免稅的條款。據(jù)了解，目前境外機構(gòu)投資者投資中國債券市場規(guī)模約為6 600 億元，其中由政府、央行和主權(quán)財富基金等機構(gòu)投資中國債券市場規(guī)模約3 948 億元，此部分投資者取得利息基本都可享受協(xié)定免稅待遇；另外2 652 億元債券中由政府所有的金融機構(gòu)投資的部分，取得的利息也可享受協(xié)定免稅待遇。因此，上述兩類投資者取得的利息，即使按照國內(nèi)法應當征稅，也會享受協(xié)定免稅待遇，并且此類情況濫用稅收協(xié)定的風險較小。但是，與國內(nèi)法免稅手續(xù)相比，投資者如享受協(xié)定免稅待遇，需按規(guī)定提供稅收居民身份證明并報送相關資料，并接受稅務機關的后續(xù)管理，手續(xù)較為繁瑣，程序較為復雜，會給投資者、扣繳義務人和稅務機關帶來較大的工作量。
（2）第二種情形，我國對外簽署的協(xié)定的利息優(yōu)惠稅率一般為10%，與國內(nèi)法規(guī)定的稅率一致，此部分不需要享受協(xié)定待遇；中國香港、中國澳門、新加坡等少數(shù)國家（地區(qū)）的協(xié)定優(yōu)惠稅率低于10%，如7%、5% 等，可享受協(xié)定優(yōu)惠稅率待遇。這種不同協(xié)定間的差別，一方面會造成債券市場上稅收政策的差異，影響統(tǒng)一市場的效能；另一方面誘發(fā)協(xié)定濫用避稅安排，境外機構(gòu)投資者本身不能享受協(xié)定待遇的，可能通過香港、澳門、新加坡等地的機構(gòu)間接投資中國債券市場并取得利息，從而達到享受協(xié)定優(yōu)惠稅率待遇的目的。此種為獲取稅收利益作為主要目的的安排，是稅務機關應當打擊的濫用稅收協(xié)定的行為。但是，防止協(xié)定濫用是全世界各國稅務機關的難題。美國、英國、德國、日本、澳大利亞等發(fā)達國家為了吸引外來資本，對銀行間債券利息通過國內(nèi)法方式免稅或不征稅。我國國內(nèi)法堅持征稅，將增加執(zhí)行稅收協(xié)定方面壓力。
4. 明確對以前未扣繳稅款的處理辦法。無論是否決定對境外投資者債券利息所得免征企業(yè)所得稅，都需要明確此前未扣繳稅款的處理辦法，這是操作執(zhí)行政策不可回避的問題。為了較好地解決歷史遺留問題，建議明確如下處理原則：
（1）明確由境外投資者自行補繳以前未扣繳的稅款，在稅務局限定的時間前繳入國庫的，不加收滯納金。
（2）免除對扣繳義務人的處罰。由于扣繳義務人無法獲取與扣繳稅款相關的信息，無法扣繳稅款，不存在不扣繳的主觀故意，在境外投資者自行申報補繳稅款后，可根據(jù)行政處罰法關于“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，可以免予行政處罰”的規(guī)定，建議免除對扣繳義務人的處罰。
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